张夏 S1090513080006
王超 S1090514080007
郭佳宜 研究助理
战泳壮 研究助理
随着发展低空经济的战略意义不断提高。从管理政策来讲，当前发展低空经济亟需空域管理改革进一步推进，以简化航线开设等方面的审批流程，盘活低空空域。从支持政策来讲，我国低空经济的发展还处在较为早期的阶段，有待政策加大支持力度，发挥体制性优质，助力行业发展。作为系列政策二，本文梳理了低空经济空域改革的相关情况，并深入整理了当前政策支持情况及政策支持金额。
2021年，“低空经济”概念首次被写入国家规划。2023年，中央经济工作会议首提“低空经济”并将其列入战略性新兴产业行列。今年两会期间，“低空经济”首次被写入政府工作报告，并将作为新兴产业和未来产业，打造成为我国经济发展新的增长引擎。发展“低空经济”的战略性和紧迫性不言而喻。我们在3月18日发布的《低空经济系列报告一：关注低空基础设施建设，“低空+”想象空间大》中曾将低空经济的行业全貌进行了描述。作为系列报告二，本文将详细阐述发展低空经济的政策情况。
管理政策上：结合四方面的改革进展我们发现，作为低空经济发展大前提，我国空域管理改革已经取得一定成就：1）顶层设计方面：针对空域管理发布《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，针对低空领域重要性日渐突出的无人机发布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》；2）领导体制方面：中央空管委成立，调整为中央机构；3）管理体制方面：试点军地民三方主管协同管理，给予地方政府更多管理权；4）空域分类方面：新增G/W非管制空域，释放空域资源。后续，针对空域管理改革，建议重点关注：1）管理条例的正式出台以及针对《飞行基本规则》的修订；2）军地民三方协同管理的试点铺开情况等改革积极信号。
支持政策上：我们梳理了各地政府工作报告中对低空经济的表态发现湖南、广东、四川、安徽在其政府工作报告中提及低空经济的次数最多，在描述上广东最为详细。从支持力度上，深圳的支持力度最强。从具体的政策支持细则来看，当前各地方政府对低空经济的支持细则主要在以下3个方面：1）发展基础设施建设，如通航机场（属于地方事权，单个建造成本：3500万/个）、起降平台(根据类型不同，单个建造补助：10-300万元/个等)、2）拓宽下游应用场景（航线拓展在百元/架次左右）；3）推动企业/项目落地（一般给予一次性补偿，每种类别的补助金额在百万到千万不等）。
风险提示：政策理解不全面、政策落地不及预期、宏观经济波动、产业落地不及预期
2021年，“低空经济”概念首次被写入国家规划。2023年，中央经济工作会议首提“低空经济”并将其列入战略性新兴产业行列。今年两会期间，“低空经济”首次被写入政府工作报告，并将作为新兴产业和未来产业，打造成为我国经济发展新的增长引擎。发展“低空经济”的战略性和紧迫性不言而喻。我们在3月18日发布的《低空经济系列报告一：关注低空基础设施建设，“低空+”想象空间大》中曾将低空经济的行业全貌进行了描述。作为系列报告二，本文将详细阐述发展低空经济的政策情况。
当前，低空经济的发展主要依赖两类政策发力：1）空域管理改革、2）有效的扶持性政策支持行业发展。具体来看，在空域管理改革层面，空域的开放和管理一直是低空经济发展的核心问题。低空经济涉及到的飞行种类繁多、空中保障服务需求较少、时间要求敏感，迫切需要一个相对宽松的空域管理环境。虽然自2010年中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》后，我国已开始探索低空空域开放的相关改革，但针对低空空域开放的有关法律法规仍有待进一步完善。此外，在支持政策方面，当前低空经济的发展还处在相对初级的阶段，经济性问题亟待解决。在基建设施方面，低空经济的发展需要大量的基础设施支持，包括机场、起降点、维修站、无人机管理系统等，初期投资成本高。在产品设计制造方面，无人机技术、eVTOL飞行器等新型低空经济载体的研发需要大量的研究与开发投入，且存在失败的风险。在运营成本方面，低空交通工具的维护、能源消耗、空中交通管理等均需要持续的运营成本，对于初期尚未形成规模经济的项目来说，这可能是一个重大负担。这些问题，都需要支持政策的扶持。
因此，本文详细梳理了低空空域改革的历程及进展，包括空域管理中的顶层设计改革、领导体制改革、管理模式改革、空域分类改革四个方面。
在空域管理改革方面，结合四方面的改革进展我们发现，作为低空经济发展大前提，我国空域管理改革已经取得一定成就：1）顶层设计方面：针对空域管理发布《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，针对低空领域重要性日渐突出的无人机发布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》；2）领导体制方面：中央空管委成立，调整为中央机构；3）管理体制方面：试点军地民三方主管协同管理，给予地方政府更多管理权；4）空域分类方面：新增G/W非管制空域，释放空域资源。后续，针对空域管理改革，建议重点关注：1）管理条例的正式出台以及针对《飞行基本规则》的修订；2）军地民三方协同管理的试点铺开情况等改革积极信号。
在支持政策方面，本文详细梳理了各地方政府工作报告中对发展低空经济的展望，以及深入分析当前低空经济的相关支持政策发现，湖南、广东、四川、安徽四地在其政府工作报告中提及低空经济的词频最高，广东描述最为详细。从各个城市的支持情况来看，深圳力度最大。从具体的政策支持细则来看，当前各地方政府对低空经济的支持细则主要在以下3个方面：1）发展基础设施建设，如通航机场、起降平台等、2）拓宽下游应用场景；3）推动企业/项目落地。
低空空域改革亟待加速，低空资源有待进一步盘活。长期以来，我国3000m以下的低空空域主要归属军管部门管理，除个别试点地区有条件开放外，大部分低空空域都处于封闭状态。因此，为了进一步盘活低空空域资源，发展低空经济，低空空域改革亟待加速推进。
多项条例及征求意见稿陆续发布，顶层设计改革不断推进。
➢《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》发布，衔接《飞行基本规则》相关内容。2023年11月，国家空中交通管理委员会办公室会同有关部门起草了《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。其中，对空域的划设进行了初步的界定，并对空域的使用、动态配置、申请与批复、释放和保障等做出初步的规划。另外，根据其起草说明，《条例》将整体吸纳《飞行基本规则》空域管理章节，并在坚持其主要原则和规定的基础上，针对新情况新问题作出新规定。后续将相应修订《飞行基本规则》。
➢《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》发布，顶层设计逐渐完善。2023年6月18，国务院、中央军委公布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》），自2024年1月1日起施行。其主要包括共6章63条。按照分类管理思路，加强对无人驾驶航空器设计、生产、维修、组装等的适航管理和质量管控，建立产品识别码和所有者实名登记制度，明确使用单位和操控人员资质要求；严格飞行活动管理，划设无人驾驶航空器飞行管制空域和适飞空域，建立飞行活动申请制度，明确飞行活动规范；强化监督管理和应急处置，健全一体化综合监管服务平台，落实应急处置责任，完善应急处置措施。该条例是我国无人驾驶航空器领域的首部专门行政法规，也标志着我国无人机产业将进入“有法可依”的规范化发展新阶段。
顶层管理改革：中央空管委成立。根据2021年4月1日央视新闻联播消息，2021年3月31日，中央空中交通管理委员会首次公开亮相，中共中央政治局常委、国务院副总理、中央空中交通管理委员会主任韩正前往民航局空管局运行管理中心、航空气象中心、航行情报服务中心，调研了解我国民航运行管理、气象服务、航行情报服务等情况。此前，我国空管工作的最高领导机构为国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会（简称国家空管委）。相比此前的国家空管委，中央空管委的设立有三个鲜明变化：
➢ 机构规格由隶属于国务院、中央军委的国务院议事协调机构，调整为中央机构。此前的国家空管委是国务院、中央军委空中交通管制委员会系国务院议事协调机构，具体工作由总参谋部承担。
➢ “国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会”中的“管制”二字，调整为“管理”，即“中央空中交通管理委员会”。
3、管理体制改革
管理模式改革：试点军地民三方主管协同管理，给予地方政府更多管理权。低空空域管理改革，是继2000年军航将全国航路航线移交民航指挥后，在空域管理领域启动的又一项重大改革。2010年8月，国务院中央军委下发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发[2010]25号），正式拉开了我国低空空域管理改革的大幕。截至目前，国家空管委办公室已相继在全国组织了3轮较大规模的低空空域管理改革试点，初步形成了一套新的低空空域管理模式，预计将一定程度上把管理权从军方向地方政府倾斜，对通航产业发展发挥积极的促进作用。
以点鉴面：湖南打造低空空域改革的“样板”，后续或将拓向全国。2020年9月中央空管委办公室批复《湖南省低空空域管理改革试点拓展实施方案》，湖南成为全国第一个全域低空空域管理改革试点拓展省份。以此为契机，湖南省低空协同委办公室抢抓试点机遇，深入推进改革，基本构建了全域低空空域协同运行管理的技术和制度保障体系，近3年来，湖南构建了全域低空空域协同运行管理的技术和制度保障体系，催生出12项全国第一的改革成果，如:
➢ 全国第一部省级空域划设方案。编制完成《湖南省低空空域划设方案》， 依据方案，湖南省低空空域(3000米以下)分类划设管制、监视、报告三类空域共171个，规划常态化低空目视飞行航线97条，并建立空域灵活转换机制，真正实现湖南省全域1000米以下空域划设无缝衔接，大幅拓展了低空可飞空域范围，总规划面积达到24.1万平方公里。
➢ 全国第一个通用航空地方性法规出台。通过了《湖南省通用航空条例》（以下简称“条例”），标志着湖南引领全国通航，实现通用航空地方政府立法“零”的突破。《条例》共有八章四十八条，主要规定了湖南省内通用机场规划建设与运营管理、低空空域划设与使用、飞行服务、安全监管、产业培育等内容。
➢ 全国第一个军地民三方联合发布的低空空域协同运行办法。印发了《湖南省低空空域协同运行办法》，主要解决划设的低空空域、目视航线“怎么用、怎么管和谁来管”的问题。
➢ 建成全国首个可服务全省的A类飞行服务站。2021年11月，长沙飞行服务站在株洲、宁乡、岳阳三地划设了2700平方公里空域开展试运行。不仅可以为通航用户提供飞行计划处理、航空情报服务、飞行情报服务和气象情报服务，还可以提供飞行动态监视和飞行中服务。
设立省通用航空服务机构，具备协调、运营职责，更好协调空中交通管理。其中，根据《湖南省通用航空条例》第七条：“省通用航空服务机构根据省人民政府和军航空管部门、民航主管部门授权，承担低空空域管理协同运行相关工作，负责所辖飞行服务站服务范围内的通用航空飞行服务日常管理，接受省人民政府发展改革、军航空管、民航主管等部门的指导和监督管理。”
《国家空域基础分类方法》发布，新增G/W非管制空域，释放空域资源。据中国民用航空局官网2023年12月21日消息，为充分利用国家空域资源，规范空域划设和管理使用，国家空管委组织制定了《国家空域基础分类方法》，现予以发布。《方法》提出，依据航空器飞行规则和性能要求、空域环境、空管服务内容等要素，将空域划分为A、B、C、D、E、G、W等7类，其中，A、B、C、D、E类为管制空域，G、W类为非管制空域。
当前低空经济的发展还处在相对初级的阶段，前期基建情况、产品的研发与制造层面、低空交通工具的运营成本等方面的经济性问题，都需要依赖支持政策得到改善。
我们梳理了各地政府工作报告中对低空经济的表态发现湖南、广东、四川、安徽在其政府工作报告中提及低空经济的次数最多，在描述上广东最为详细。从支持力度上，深圳的支持力度最强。
从具体的政策支持细则来看，当前各地方政府对低空经济的支持细则主要在以下3个方面：1）发展基础设施建设，如通航机场、起降平台等、2）拓宽下游应用场景；3）推动企业/项目落地。
湖南、广东、四川、安徽四地在其政府工作报告中提及低空经济的次数最多，广东描述最为详细。根据我们追踪到的数据来看，2024年，共有18个地方政府将低空经济写入了政府工作报告。其中，湖南、广东、四川、安徽提及低空经济的次数最多，分别为4、4、3、2次；在行文上，广东对如何发展低空经济的描述最为详细。
从各地政府工作报告来看，低空经济的未来支持政策方向，主要有四个：1）培育无人机产业集群（四川、吉林）；2）发展通用航空，包括建设通用航空机场（山西、广东）；3）拓展文旅、城市空运等应用场景（湖南、广东、安徽）；4）发展eVTOL（四川）。
从当前各地对低空经济的专项支持政策印发情况来看，广东省、安徽省、江苏省走在前列。从具体城市来看，深圳市的支持力度最大，专项政策最多。具体来看，2022年底，《深圳市低空经济产业创新发展实施方案（2022-2025年）》率先出台，此后宝安、龙华等区积极响应，印发专项支持政策，其中《深圳市龙华区促进低空经济产业高质量发展若干措施》，推出13条举措，预计3年内拿出共计约2亿元的“真金白银”支持低空经济产业创新发展。[1]2023年初，深圳首次将“低空经济”写入政府工作报告，提出打造低空经济中心；12月，《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》正式出台，围绕引培低空经济链上企业、鼓励技术创新、扩大低空飞行应用场景、完善产业配套环境四个方面提出20项具体支持措施，推动低空经济高质量发展；2024年新年伊始，深圳更是出台全国首部低空经济立法——《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，从基础设施、飞行服务、产业应用、技术创新、安全管理等方面助力低空经济产业“高飞”。
从具体的政策支持细则来看，当前各地方政府对低空经济的支持细则主要在以下3个方面：1）发展基础设施建设，如通航机场、起降平台等、2）拓宽下游应用场景；3）推动企业/项目落地。
发展低空经济主要需要物理、信息两种基础设施配套。其中，物理基建方面，主要包括低空飞行所需的起降、中转、货物装卸、乘客候乘、航空器充（换）电、电池存储、飞行测试等平台。信息基建方面，主要需要建设低空飞行所需的通信、导航、监视、气象监测等系统，以及低空飞行数字化管理服务系统。
物理基建方面，各项支持政策中，主要提到了两种：1）通用航空机场、2）起降平台。
以安徽省给出的发展目标来看，安徽省计划到 2025年，建设 10个左右通用机场和150个左右临时起降场地、起降点，部分区域低空智联基础设施网初步形成。到2027年，建设20个左右通用机场和500个左右临时起降场地、起降点。
通用航空机场发展有待提速。通用航空与公共运输航空被喻为民用航空的两翼。改革开放以来，我国公共运输航空一直以两位数的增速快速发展，已成为仅次于美国的全球第二大航空运输国。相比之下，我国通用航空却发展相对缓慢。2016年，国务院办公厅发布了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，提出到2020年，建成500个以上通用机场，基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场，覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。自此，通用航空机场的建设开始提速。2022年4月，中央财经委员会第十一次会议召开，研究全面加强基础设施建设问题，研究党的十九大以来中央财经委员会会议决策部署落实情况。其中明确提出：“布局建设一批支线机场、通用机场和货运机场。” 通用机场建设的迫切程度持续提升。2022年，我国通用机场数量达到了399个，相比于2012年的46个，十年期间增长了8倍以上。
各地积极布局，山西、安徽进度领先。《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》印发后，自2020年1月起，“通用机场”从中央与地方共同财政事权调整为地方财政事权。在当前化债的背景下，地方财政腾挪空间有限，通用机场的建设优先级整体应在“三保”等工作之后。但从当前各地的表态来看，山西、安徽的通用机场建设速度有望大幅提升。具体来看，山西在2024年政府工作报告中提到，要加速建设通用机场；安徽更是在支持文件中列出通用机场的建设目标。整体来看，山西、安徽通用机场的建设进度在全国中处于领先状态。
发展低空经济主要需要6种起降平台，具体包括智能起降柜机、无人机小型起降点、eVTOL起降场、直升机起降平台（分表面和高架）、中型起降场、大型起降枢纽。
以广州的支持政策为例，单个平台建设支持强度在10-300万元/个区间。从数量上看，以安徽省给出的的低空经济发展目标为例，到2027年，单个省市约需要建设500个左右的起降点/场地。
在拓宽下游应用场景上，支持政策主要围绕着文旅等应用场景，若支持开设低空载人、物流等航线服务、支持拓展低空应用场景等。以《珠海市支持低空经济高质量发展的若干措施（征求意见稿）》为例，在开设航线的鼓励措施方面，货运航线的补贴力度要整体小于载人航线。载人航线根据场景的不同，补贴金额一般在150-400元/架次不等。货运航线的补贴金额相对载人航线更低，在30-90元/架次不等。
在推动企业、项目落地上，主要有4种类型的支持政策：1）推动企业落户、2）推动企业增资扩产、3）推动关键技术研发、4）推动成果转化、5）推动适航取证。以深圳、广州的支持政策为例，这一类型的政策一般给予一次性补偿，每种类别的补助金额在百万到千万不等。
在适航取证补贴上，以广州政策为例，对符合标准的适航器以及对于取得生产许可的适航器，按照型号大小，一般给予一次性奖励300-1500万元不等。
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发表于 2024-3-26 07:42
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